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（二）多重立法目的的分层化 虽然解决行政争议嵌入《行政诉讼法》第1条增加了行政诉讼立法目的的内容，但实际上它并未改变《行政诉讼法》多重立法目的的结构。

[19] 又如首长负责制在政府常务会议和全体会议中是否存在差别？吴新平曾认为：以一个省为例，可以考虑采取两种不同的决策方式：①在省政府常务会议上，由省长在集体讨论的基础上，集中正确的意见作出决定，而不管赞成的是多数还是少数。对于国家行政机关内部领导体制，根据现行《宪法》86条、第90条、第105条，以及《国务院组织法》2条、第9条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第62条、第63条之规定，国务院及其部门、地方各级政府实行行政首长负责制，行政工作中的重大问题由首长召集和主持领导班子会议讨论决定。

[46]本书编写组：《党的十六届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2004年版，第147—149页。2015年试行条例未使用业务工作一语，2019年条例共出现业务工作4次。施新州认为党组拥有对所在国家机关重大事项的最后决定权，但未提到行政机关首长的权力（参见施新州：党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点，《中国延安干部学院学报》2018年第6期，第75-85页）。[59] 类推适用的步骤是漏洞判断、类似规则选择、类似性判断。党中央、国务院印发的《法治政府纲要》第18条就是权威认可，成为本文的一个重要论据。

（一）立规目的阐释 按照《党组条例》第1条之规定，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用是条例的根本立规目的。[16]我国法学界和政治学界的通说认为1982年宪法确立的行政首长负责制尽管富有中国特色，但在个人最终决定权这一首长负责制的本质特征上并无不同。[25]此处所引述的七检会上的讨论意见，同上注，第328-329页。

本文的研究表明，法律监督机关的入宪，在当年的政治宣示意义是明确的，但在制度建构的具体方案上，则是含混、未定的。作为立法机关，全国人大常委会对于一般监督问题有着自己的认识，最高检的2月16日草案并非第一时间就被接受。检察院重建之后，其职权主要集中于对刑事犯罪的处理。本文在此提出的结构与此不同。

[80]当然，直到2014年《全国推进依法治国重大问题的决定》的出台，行政检察的概念才开始从诉讼监督的范围往前跨出实质的一步，将行政违法行为和不作为等纳入视野之内。[71]最高检历年工作报告中都采用了这样的措辞和表述。

[60]1979检察院组织法第5条第3项、第13条，对应1954年《组织法》第4条第3项、第11条第1款。杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期，第2页。[57]《全国人民代表大会常务委员会议事规则》不被认为是狭义法律，但同样包含了不少组织规范。[45]就检察院而言，在理论上，专司法律监督的国家机关自然是可以容纳于被改进和发展之后的人民代表大会制度的。

孙谦所指的过去的30年是指1979年至该书出版的2009年之间的30年。[3]例如，第4条第1项的规定是，对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。跳出检察系统的视域局限，我们会发现，监察制度与检察制度都至少可以追溯至新中国成立之初，并且都承担了一定的公权力监督任务。[15]同前注[12]，王桂五文，第190-191页。

[24]孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第330-331页。但与此同时，检察院也必须顺应宪制变迁，在更为宏观的公权力监督体系之中去进一步巩固自己的独特位置。

在苏联，一般监督既是指检察机关的一项职权，也是进行检查监督的一种方法……作为检察机关的一项职权，它的监督对象包括国家机关、国家机关工作人员和全体公民，[11]具体讲，是对违反法律而尚未构成犯罪的行为，包括行政机关的违法决定、命令和措施，以及国家机关工作人员的违法行为[12]实行监督。[64]韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011年第3期，第22页。

[40]参见彭真：《关于中国人民共和国宪法修改草案的说明》，1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上。[12]王桂五：《关于一般监督问题的争论及其经验教训》，收录于同前注[11]，王桂五书，第189页。同前注[8]，田夫文，第84页。[91]很明显，监察部门与检察机关的职权都指向了政府机关与公务人员，[92]但着重点不同：前者在意的是是否履行其职责，是否正确执行了国务院的决议、命令，监察部门是帮助行政机关落实其施政目标的助手、推手。同前注[1]，姚岳绒文，第197页。检察监督 一、问题的提出 《宪法》134条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。

[27] 表面上，人民检察院是国家的法律监督机关这一表述保留了下来，王桂五认为这是1979检察院组织法的历史功绩。八二宪法是否要求一套完备的公权力监督体系，答案是肯定的。

[38]有一些蛛丝马迹的印证：从《历史问题的决议》来看，检察工作仅一笔带过，无明确结论。基于此，本文认为，在法制建设已经取得长足进步的今天，公权力行使的法律框架已经基本搭建起来，而拥有法定授权、依据法律标准实行监督的国家机关，是不止于一家的。

然而，一方面，八二宪法所奠定的体制，比之于共和国建立之初，本就发生了重大变化，如何评估苏联理论与实践对当前宪制的影响是极为复杂和困难的工作。至于把宪法的规定具体化，使之更加明确和集中的说辞，只是在文字上缓和了组织法偏离宪法之冲击感而已。

上文所引述的行政检察的非终局性或非实体处分性等主张，与这一宪法界限是相吻合的。[2]孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第335页。[33]田夫也提出了这个命题，认为如果检察院作为法律监督机关的性质没有改变，就必须结合新的场景对法律监督机关这个概念本身作出新的解释。如果宪法和这些组织法的关系没能被理解，任何宪法都不可能被很好理解。

有实务部门人士尝试以行政行为类型化的方式来确定相应的行政检察监督对象，[82]但也有学者提出了更为包容性的公共行政概念。[88]曹桂芬、陈建强、肖晓峰：《以理念变更引领民事行政检察工作创新发展：中国法学会检察学研究会民事行政检察专业委员会第七届年会观点综述》，载《人民检察》2018年第18期，第52-53页。

另一方面，修宪工作的后一阶段决定以1954年宪法作为该次修改工作的基础文本之后，此前相对开放活泼的讨论局面迅速收缩，明确了可改可不改的则不改的工作思路，检察机关也借此顺利过渡至新宪制。[56] 所以，本文主张从实质上把握组织法这个概念。

[32]同前注[3]，韩大元文，第17页。[43]按照彭真同志1982年4月向全国人大常委会所作的《关于宪法修改草案的说明》中的说法，这次……在健全人民民主制度方面比1954年宪法有了较大的发展。

第一，不论是以一般监督或是法律监督来进行学理上的概括，1954年的宪法及检察院组织法对于检察院的职权定位，无疑受到了前苏联检察体制的直接影响，当年的立法语言上没有采用法律监督机关一词，并不能否认域外影响的实际存在。[87]同前注[51]，孙谦文，第10页。[92]同前注[11]，王桂五书，第190页。[79] 其实，对于行政机关依法履职的监督，本是一般监督理念的核心部分。

当年年底由最高检、最高院、公安部联合发布的《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》（与刑诉法同日实施）在上述规定基础上进一步列明了检察院直接受理的案件范围，其中偷税、抗税案假冒商标案盗伐、滥伐森林案等明显不属于《刑事诉讼法》第13条第2款的列举范围，只能理解为属于认为需要自己直接受理的其他案件，这是公安机关与检察机关之间进行持续分权的结果。如秦前红教授认为，行政检察监督应限于程序性控制，一般不对实体问题实体权力作出最终处分。

第三，宪法与组织法并置的表达习惯不能被理解为在宪法与组织法之间作生硬切割，特定宪法条文与人大立法条文在规范上的关系，需要具体地予以把握，不宜在过分强调八二宪法的形式独特性与位阶至上性的某些定见之中去讨论检察院的机构性质及应有职权。人大监督的发展显然扩展了我国的公权力监督体系。

[75]检察系统自己的看法是，这种专门机构的建立有助于强化对国家工作人员中发生的贪污贿赂犯罪的法律监督……是实施法律监督的具体体现。[74]自1988年起，在经济检察的既有工作格局之中，进一步突出了查处贪污、受贿犯罪案件的工作任务。